Земская реформа 1864 года и развитие местного самоуправления в Российской империи

Правовые предпосылки земской реформы

Земская реформа 1864 года была обусловлена не только общим курсом преобразований эпохи Александра II, но и внутренней несостоятельностью прежней системы местного управления. После отмены крепостного права стало очевидно, что сохранение исключительно бюрократического порядка заведования местными хозяйственными делами уже не соответствует новым социальным и экономическим условиям. Именно поэтому подготовительная работа началась еще в 1859 году, когда при Министерстве внутренних дел была образована специальная комиссия по губернским и уездным учреждениям. Сначала ее возглавлял Н. А. Милютин, затем П. А. Валуев. Итогом этой работы стало утверждение 1 (13) января 1864 года Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 01.01.1864 (далее – Положение 1864 года). В официальном объяснении реформы прямо подчеркивалась необходимость призвать местное население к ближайшему участию в заведовании делами, относящимися к хозяйственным пользам и нуждам губернии и уезда. Уже сама эта формула показывает, что речь шла не о создании политического представительства в современном смысле, а о правовом оформлении особых органов местного самоуправления, призванных решать вопросы местного хозяйства в пределах, установленных верховной властью. Тем самым реформа развивала начала выборности и всесословности, но одновременно изначально ограничивала сферу земской деятельности хозяйственными и общественными делами, оставляя ключевые вопросы государственного управления за центральной администрацией.

Такой замысел прямо закреплялся в нормах Положения 1864 года. Согласно статье 1 названного акта губернские и уездные земские учреждения создавались для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам. В силу статьи 6 Положения 1864 года земские учреждения действовали самостоятельно в круге вверенных им дел, однако статья 7 того же акта запрещала им выходить за пределы установленной компетенции и вмешиваться в дела правительственных, сословных и общественных властей и учреждений. Из этого следует принципиальный вывод. Земская реформа не разрушала самодержавную систему местного управления, а вводила в нее новый правовой элемент, связанный с участием общества в решении местных задач. Поэтому земство необходимо рассматривать как компромиссную форму между административной централизацией и потребностью в децентрализации хозяйственного управления. Оно не было органом государственной власти в полном смысле, но и не сводилось к общественной инициативе частного характера. По своей юридической природе земские учреждения представляли собой особые публичные учреждения местного самоуправления, действовавшие на основании закона и в пределах строго очерченной компетенции. Именно эта двойственность и определила дальнейшее развитие местного самоуправления в Российской империи.

Система земских учреждений и содержание их компетенции

Положение 1864 года построило земское самоуправление как двухуровневую систему. В соответствии со статьей 13 Положения 1864 года к уездным земским учреждениям относились уездное земское собрание и уездная земская управа, а в силу статьи 50 того же акта к губернским земским учреждениям относились губернское земское собрание и губернская земская управа. Уездное земское собрание, согласно статье 14 Положения 1864 года, формировалось из земских гласных, избираемых уездными землевладельцами, городскими обществами и сельскими обществами. Выборы были организованы по трем избирательным группам, причем для крестьянского населения они носили многоступенчатый характер. Статья 38 Положения 1864 года устанавливала трехлетний срок избрания гласных. Вместе с тем формально провозглашенная всесословность не означала равенства участия. Имущественный ценз усиливал позиции землевладельцев и городской собственности, а многоступенчатый порядок крестьянских выборов ослаблял непосредственное влияние сельского населения на земские собрания. Дополнительное значение имело то обстоятельство, что в уездном земском собрании председательствовал уездный предводитель дворянства, а в губернском земском собрании, если не было особого назначения императора, председательствовал губернский предводитель дворянства. Следовательно, земская система включала выборное начало, однако сохраняла заметное организационное преобладание дворянского элемента. Это означает, что земская реформа открывала путь к развитию местного самоуправления, но делала это не через полное уравнение сословий, а через ограниченное вовлечение различных групп населения в местное управление при сохранении руководящей роли дворянства.

Не менее важным является круг дел, отнесенных к ведению земства. В статье 2 Положения 1864 года к таким делам были отнесены заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства, устройство и содержание зданий, сооружений и путей сообщения, меры обеспечения народного продовольствия, земские благотворительные заведения, взаимное страхование имущества, попечение о развитии местной торговли и промышленности, участие в хозяйственном попечении о народном образовании, народном здравии и тюрьмах, а также раскладка и расходование местных сборов. При этом статья 5 Положения 1864 года предоставляла земским учреждениям право именем земства приобретать и отчуждать недвижимое имущество, заключать договоры, принимать обязательства, предъявлять гражданские иски и отвечать в гражданских судах по имущественным делам земства. Из этих норм видно, что земство создавалось не как совещательный орган при администрации, а как публично-правовой субъект с собственной имущественной и организационной основой. Именно поэтому земская реформа сыграла значительную роль в становлении практического местного самоуправления. Земства получили возможность не только обсуждать нужды территории, но и распоряжаться средствами, нести расходы, создавать учреждения и обеспечивать исполнение собственных решений через управы. Однако при всей широте хозяйственной компетенции земства не получили полицейской, судебной и общей административно-властной компетенции. Следовательно, развитие местного самоуправления в Российской империи шло преимущественно по линии хозяйственного и социального обслуживания местного населения, а не по линии общей политической автономии территорий.

Значение земской реформы и пределы развития местного самоуправления

Главное историко-правовое значение земской реформы состоит в том, что она впервые после длительного периода административной централизации ввела в систему местного управления устойчивые выборные учреждения, действовавшие на постоянной правовой основе. Российское историческое общество отмечает, что с введением Положения 1864 года в России впервые с XVII столетия были созданы элементы выборного управления, в котором совместно участвовали представители различных сословий. Уже этот факт позволяет рассматривать реформу как важнейший этап развития отечественного местного самоуправления. Земские учреждения стали центрами общественной инициативы и практически сформировали особую сферу местной деятельности, в которой складывались земская школа, земская медицина, статистическая работа, дорожное хозяйство и система местного попечения. Вместе с тем неправильно было бы идеализировать данную реформу. Земства вводились не повсеместно и не сразу, первоначально их создание началось в 34 губерниях Европейской России. Кроме того, сам закон не предусматривал земского уровня на волости, что ограничивало непосредственную близость земства к основной массе сельского населения. Поэтому земская реформа действительно расширила участие общества в местных делах, но не превратила местное самоуправление в всеобъемлющую и одинаково доступную для всей империи систему.

Ограниченность земского самоуправления особенно ясно проявлялась в механизмах административного надзора. Согласно статье 9 Положения 1864 года начальник губернии имел право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам. Министр внутренних дел в промежутке между заседаниями земского собрания также мог остановить такое постановление. В силу статьи 10 Положения 1864 года при неисполнении обязательных повинностей начальник губернии, с разрешения министра внутренних дел, мог приступить к непосредственным исполнительным распоряжениям на счет земства. Вместе с тем статья 11 Положения 1864 года предоставляла земским учреждениям право приносить жалобы на распоряжения начальника губернии и высших административных властей в Правительствующий Сенат. Это сочетание надзора и права жалобы показывает, что законодатель стремился не к полной самостоятельности местного самоуправления, а к его включению в общую систему имперского управления под контролем администрации. Поэтому земства были самостоятельны лишь в пределах закона и лишь до тех пор, пока их действия не затрагивали интересы центра в том понимании, которое определялось самим государством. Именно здесь проявилось основное противоречие реформы. Она создала правовую форму местного самоуправления, но сохранила такие механизмы административной опеки, которые не позволяли этому самоуправлению перерасти в подлинную политическую автономию на местах. Тем не менее даже в этих пределах земская реформа 1864 года стала важнейшим этапом развития местного самоуправления в Российской империи, поскольку перевела местные хозяйственные и социальные дела из сферы исключительно бюрократического заведования в сферу выборной публичной деятельности. В этом и заключается ее основное историко-правовое значение.