Становление административной юстиции во Франции и Германии: историко-правовой анализ

Французская модель административной юстиции и ее исторические основания

Становление административной юстиции во Франции связано не столько с идеей общей судебной защиты частного лица, сколько с задачей разграничения административной и судебной власти. Именно поэтому исходной точкой французской модели стало не включение споров с администрацией в компетенцию общих судов, а, напротив, их изъятие из этой компетенции. Статья 13 Закона от 16–24 августа 1790 года об организации судебной власти закрепила принцип отделения судебных функций от административных и запретила судам вмешиваться в деятельность административных органов. Этот подход был подтвержден Декретом от 2 сентября 1795 года, принятым 16 фрюктидора III года, который вновь запретил судам рассматривать акты администрации. Тем самым во Франции была заложена особая логика развития административной юстиции, при которой контроль за администрацией формировался внутри самостоятельного административного порядка, а не в рамках общей судебной системы.

Однако первоначально такая система еще не означала существования полноценного независимого административного суда. На раннем этапе Государственный совет Франции рассматривал споры в условиях так называемой удержанной юстиции, когда окончательное решение было связано с исполнительной властью. Перелом наступил после принятия Закона от 24 мая 1872 года о реорганизации Государственного совета, который закрепил переход к делегированной юстиции. С этого момента административное правосудие стало приобретать собственно судебный характер. Дальнейшее развитие французской модели связано с решением Трибунала по конфликтам по делу Blanco от 8 февраля 1873 года, где была подтверждена компетенция административной юстиции по спорам, вытекающим из деятельности публичной службы, а затем с решением Государственного совета по делу Cadot от 13 декабря 1889 года, которым была преодолена конструкция «министр-судья», и Государственный совет окончательно утвердился как суд общей административной компетенции. В результате французская административная юстиция прошла путь от административного разрешения жалоб к подлинному судебному контролю за публичной администрацией.

Современная организация французской административной юстиции закреплена в Кодексе административной юстиции Франции (далее – CJA). В силу статьи L1 CJA данный кодекс применяется к Государственному совету, административным апелляционным судам и административным трибуналам, а в силу статьи L2 CJA решения выносятся от имени французского народа. Статья L111-1 CJA определяет Государственный совет как высшую административную юрисдикцию. Статья L211-1 CJA закрепляет, что административные трибуналы выступают судами общей компетенции по административным спорам в первой инстанции, а статья L321-1 CJA относит к компетенции административных апелляционных судов рассмотрение жалоб на решения административных трибуналов. При этом современная система сложилась поэтапно. Декрет № 53-934 от 30 сентября 1953 года о реформе административного судопроизводства превратил административные трибуналы в обычного судью по административным делам, а Закон № 87-1127 от 31 декабря 1987 года о реформе административного судопроизводства создал административные апелляционные суды. Следовательно, французская модель отличается институциональной завершенностью и внутренней автономией.

Германская модель и развитие судебной защиты от публичной власти

В Германии административная юстиция формировалась по иной логике. Ее исходной основой стала не идея невмешательства общих судов в деятельность администрации, а идея судебной защиты субъективного публичного права. По данным Федерального административного суда Германии, истоки современной административной юстиции относятся ко второй половине XIX века. Первый немецкий административный суд был создан в Великом герцогстве Баден, позднее административная юстиция получила развитие в Пруссии, в том числе через Прусский высший административный суд. Уже на этом этапе германская модель обнаружила важную особенность: спор с администрацией мыслился именно как судебный спор, подлежащий разрешению независимым судом.

Окончательное нормативное оформление германская административная юстиция получила после Второй мировой войны. Основной закон Федеративной Республики Германии от 23.05.1949 (далее – Основной закон ФРГ) в части 4 статьи 19 закрепил, что при нарушении прав лица публичной властью ему открыт судебный путь. Пункт 1 статьи 95 Основного закона ФРГ предусмотрел существование Федерального административного суда как одного из высших федеральных судов. На федеральном уровне Закон о Федеральном административном суде от 23 сентября 1952 года учредил Bundesverwaltungsgericht, а Положение об административном судопроизводстве Германии (Verwaltungsgerichtsordnung, далее – VwGO) вступило в силу 1 апреля 1960 года и стало единым процессуальным основанием организации административных судов и порядка рассмотрения соответствующих дел. В отличие от французской модели, в Германии современная административная юстиция конституционно связана прежде всего с гарантией эффективной судебной защиты.

Действующее германское право ясно показывает эту направленность. Согласно § 1 VwGO административная юстиция осуществляется независимыми судами, отделенными от административных органов. В силу § 2 VwGO к судам административной юстиции относятся административные суды земель, высшие административные суды земель и Федеральный административный суд. Согласно абзацу 1 § 40 VwGO административный судебный путь открыт по всем публично-правовым спорам невключающего конституционного характера, если законом такие дела не отнесены к иной юрисдикции. Федеральный административный суд также указывает, что система административной юстиции в Германии является трехзвенной и включает первую, апелляционную и кассационную инстанции. Следовательно, германская модель с самого начала строится как форма правовой защиты частного лица от незаконных действий администрации, а не как внутренний механизм самой администрации.

Сравнительно-правовые выводы

Сопоставление Франции и Германии показывает, что внешне сходный институт административной юстиции имеет различную историко-правовую природу. Во Франции он возник из принципа организационного разграничения властей и из стремления исключить общий суд из сферы административной деятельности. Поэтому французская модель долгое время развивалась как особый административный порядок, который лишь постепенно приобрел все признаки независимого правосудия. В Германии, напротив, административная юстиция формировалась как судебная гарантия против публичной власти, а потому ее современный облик тесно связан с конституционной защитой прав и с прямым признанием судебного пути против действий администрации. Общим для обеих стран является то, что в итоге был создан самостоятельный и устойчивый механизм разрешения публично-правовых споров. Но различие в исходных основаниях имеет принципиальное значение. Французская модель исторически строится от автономии администрации к судебному контролю, а германская — от судебной защиты к институциональному оформлению специализированной юрисдикции. Именно это различие и составляет главный результат историко-правового анализа административной юстиции в двух ведущих европейских правопорядках.