Реформа местного самоуправления в 2025–2028 годах: вариативность одноуровневой и двухуровневой моделей в единой системе публичной власти

Конституционные основания реформы

Правовую основу реформы образует Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» от 20.03.2025 № 33-ФЗ (далее — Закон № 33-ФЗ). Его положения развивают Конституцию Российской Федерации, принятую всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 (далее — Конституция РФ). Согласно статье 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. В пределах своих полномочий оно самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Одновременно часть 3 статьи 132 Конституции РФ включает органы государственной власти и органы местного самоуправления в единую систему публичной власти, предписывая им взаимодействовать для наиболее эффективного решения задач в интересах населения.

Единство публичной власти обеспечивает согласованность публичных функций, но не означает вхождения муниципальных органов в систему органов государственной власти. Части 4 и 6 статьи 1 Закона № 33-ФЗ воспроизводят данное соотношение, а часть 1 статьи 4 сохраняет самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Конституционный Суд РФ в Заключении от 16.03.2020 № 1-З определил единство публичной власти прежде всего как функциональное единство, не исключающее организационного взаимодействия и не отрицающее самостоятельности местного самоуправления. Поэтому допустимость территориальной модели определяется ее способностью обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, предусмотренное частью 1 статьи 130 Конституции РФ.

Вариативность моделей и пределы усмотрения субъекта Российской Федерации

Закон № 33-ФЗ не закрепляет легального понятия одноуровневой модели. Вместе с тем часть 2 статьи 9 устанавливает, что местное самоуправление осуществляется в городском округе, муниципальном округе и внутригородском муниципальном образовании города федерального значения. Поскольку территория одного такого муниципального образования не входит в состав другого муниципального образования в силу части 7 статьи 10 Закона № 33-ФЗ, соответствующая организация фактически образует один территориальный уровень местного самоуправления. Конкретный вид муниципального образования определяется законом субъекта Российской Федерации согласно части 6 статьи 9 Закона № 33-ФЗ.

Общее направление реформы, однако, не сводится к обязательному повсеместному переходу на указанную модель. Часть 7 статьи 9 Закона № 33-ФЗ допускает сохранение двухуровневой системы, состоящей из сельских и городских поселений, а также муниципальных районов, в субъектах Российской Федерации, имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности. Согласно частям 2 и 5 статьи 89 Закона № 33-ФЗ местное самоуправление в такой системе осуществляется как в поселениях, так и в муниципальном районе, который решает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения межпоселенческого характера.

Предусмотренная вариативность асимметрична. Субъект Российской Федерации вправе сохранить существовавшую ко дню вступления Закона № 33-ФЗ двухуровневую организацию, но закон не устанавливает общего механизма ее создания там, где она отсутствовала. Часть 3 статьи 91 Закона № 33-ФЗ позволяет установить организацию местного самоуправления на основе городских и муниципальных округов на всей территории региона либо на территории отдельного муниципального района. Часть 8 той же статьи допускает образование городского или муниципального округа в границах существовавшего поселения либо муниципального района. Обоснование регионального выбора должно связывать сохранение поселенческого уровня с конкретными особенностями территории.

Содержание этих особенностей нельзя ограничивать соображениями сокращения управленческих расходов. Часть 5 статьи 4 Закона № 33-ФЗ требует учитывать социально-экономические, природно-климатические, территориальные, исторические, культурные и национальные условия. Часть 3 статьи 10 предписывает определять территории муниципальных образований с учетом исторических и иных местных традиций. Согласно части 9 той же статьи границы, как правило, устанавливаются с учетом транспортной доступности до административных центров и обратно в течение рабочего дня для жителей всех входящих населенных пунктов. Эти требования могут не применяться на территориях с низкой плотностью населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях. Обоснованность регионального решения целесообразно оценивать с учетом расселения, транспортной связанности, кадрового потенциала, финансовой обеспеченности и устойчивости представительства местных сообществ.

Переходное регулирование

Основная часть Закона № 33-ФЗ вступила в силу 19.06.2025 в соответствии с частью 1 статьи 94. При этом переход к новой системе полномочий органов местного самоуправления был отложен. Федеральный закон «Об организации контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и о внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти“» от 09.04.2026 № 85-ФЗ (далее — Закон № 85-ФЗ) в пунктах 3–5 статьи 63 перенес соответствующий срок с 01.01.2027 на 01.01.2028. Указанные пункты вступили в силу 09.04.2026 на основании части 2 статьи 64 Закона № 85-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 91 Закона № 33-ФЗ до 01.01.2028 органы местного самоуправления продолжают осуществлять полномочия по статьям 14–18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (далее — Закон № 131-ФЗ). При этом главы 1, 2, статья 18.1 и главы 4–12 Закона № 131-ФЗ уже утратили силу 19.06.2025 согласно пункту 1 части 1 статьи 93 Закона № 33-ФЗ. Статьи 32, 37 и 39, а также часть 23 статьи 89 Закона № 33-ФЗ вступят в силу 01.01.2028 на основании части 2 статьи 94 данного закона. С той же даты Закон № 131-ФЗ полностью утратит силу согласно пункту 1 части 2 статьи 93 Закона № 33-ФЗ.

Согласно части 2 статьи 91 Закона № 33-ФЗ региональные и муниципальные правовые акты должны быть приведены в соответствие с ним не позднее 01.01.2027. Поэтому территориальная и организационная перестройка может предшествовать окончательному введению новой системы полномочий. Это требует согласования границ, структуры органов, имущества и бюджетов, поскольку укрупнение способно породить временное расхождение между новой территориальной организацией и компетенцией, продолжающей регулироваться Законом № 131-ФЗ.

Если городской или муниципальный округ образуется в границах более одного поселения, существовавшего на день вступления Закона № 33-ФЗ в силу, часть 12 статьи 91 требует создать в их административных центрах территориальные органы местной администрации. Такие органы входят в структуру местной администрации и не обладают самостоятельным статусом муниципального образования. Поэтому их наличие смягчает пространственное удаление управления, но не воспроизводит выборное представительство и бюджетную самостоятельность упраздненного поселения.

Критерии регионального выбора

Одноуровневая организация объединяет кадровые, имущественные и финансовые ресурсы, сокращает пересечение процедур и обеспечивает единое планирование территории. Вместе с тем концентрация полномочий отдаляет органы, принимающие решения, от населения, что особенно существенно для сельских и труднодоступных территорий. Двухуровневая система сохраняет близость поселенческого уровня. Часть 24 статьи 89 Закона № 33-ФЗ закрепляет за органами местного самоуправления поселений и муниципального района полномочия по составлению и рассмотрению проекта бюджета муниципального образования, утверждению и исполнению местного бюджета. Такая модель требует четкого разграничения компетенции и устойчивого финансового обеспечения каждого уровня.

Ни одна модель не обладает безусловным преимуществом. Юридически значимы управленческая состоятельность и реальное участие населения. В общем порядке изменение границ осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами, согласно части 6 статьи 11 Закона № 33-ФЗ. Такое же требование установлено частью 6 статьи 12 для объединения муниципальных образований. Специальный переходный порядок частей 3 и 8 статьи 91 прямо не воспроизводит данные требования. Для укрепления публичной легитимности преобразования субъект Российской Федерации вправе предусмотреть опросы, публичные слушания, собрания граждан и иные формы, названные в части 2 либо допускаемые частью 3 статьи 42 Закона № 33-ФЗ.

Вариативность территориальной организации представляет собой правовой механизм дифференциации местного самоуправления. Региональное усмотрение ограничено конституционной самостоятельностью местного самоуправления и необходимостью учета мнения населения. Кроме того, часть 10 статьи 4 Закона № 33-ФЗ требует обеспечивать разграниченные между уровнями публичной власти полномочия соответствующими финансовыми средствами и материальными ресурсами. Рубеж 01.01.2028 означает переход к новой системе разграничения полномочий, но не обязательную ликвидацию сохраняемой двухуровневой системы. Результат реформы надлежит оценивать по доступности местной власти, качеству решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения и сохранению ответственности муниципальных органов перед соответствующим местным сообществом.