Искусственный интеллект в государственном и муниципальном управлении: пределы автоматизации управленческих решений и ответственность должностных лиц

Искусственный интеллект как средство осуществления публичных полномочий

Внедрение искусственного интеллекта в государственное и муниципальное управление изменяет способы подготовки решений, однако не преобразует юридическую природу публичной компетенции. Федеральный закон «О поддержке развития технологий искусственного интеллекта в Российской Федерации» от 26.07.2026 № 243-ФЗ (далее – Закон № 243-ФЗ) на дату подготовки статьи еще не вступил в силу. Согласно части 1 статьи 13 он начнет действовать 1 сентября 2026 года, за отдельными исключениями. При этом часть 1 статьи 1 ограничивает предмет Закона № 243-ФЗ отношениями, связанными с большими фундаментальными моделями искусственного интеллекта. Следовательно, его положения нельзя механически распространять на всякую информационную систему, применяющую отдельные методы автоматизированного анализа.

Часть 4 статьи 5 Закона № 243-ФЗ предусматривает внедрение больших фундаментальных моделей государственными органами и органами местного самоуправления именно в пределах их компетенции. Данная оговорка исключает понимание модели как самостоятельного носителя публичных полномочий. Она может обрабатывать сведения, подготавливать проект документа или предлагать вариант решения, но юридически значимое волеизъявление сохраняет принадлежность компетентному органу либо должностному лицу.

Указ Президента Российской Федерации «О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации» от 10.10.2019 № 490 (далее – Указ № 490), которым утверждена Национальная стратегия развития искусственного интеллекта на период до 2030 года (далее – Стратегия), подтверждает такой подход. Подпункты «а»–«в», «к» и «л» пункта 19 Стратегии связывают применение искусственного интеллекта с защитой прав, безопасностью, объяснимостью, разграничением ответственности и достоверностью исходных данных. Подпункт «е» пункта 51.10 относит недопустимость передачи системе ответственного нравственного выбора к принципам совершенствования регулирования. Эти положения не заменяют нормы о компетенции и административной процедуре.

Юридические пределы автоматизированного решения

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 (далее – Конституция РФ), определяет исходную меру допустимой автоматизации. Согласно статьям 2 и 18 права и свободы человека имеют высшую ценность и определяют деятельность исполнительной власти и местного самоуправления. Часть 2 статьи 24 обязывает органы власти и должностных лиц обеспечить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы, если законом не установлено иное. Поэтому техническая непрозрачность модели не может служить основанием для ограничения доступа к юридически значимым сведениям или освобождения органа от мотивирования решения.

Наиболее определенный запрет закрепляет Федеральный закон «О персональных данных» от 27.07.2006 № 152-ФЗ (далее – Закон № 152-ФЗ). Часть 1 статьи 16 запрещает принимать на основании исключительно автоматизированной обработки персональных данных решения, порождающие юридические последствия для субъекта либо затрагивающие его права и законные интересы. Исключение допускается частью 2 той же статьи при наличии письменного согласия субъекта или в случаях, предусмотренных федеральным законом, который одновременно устанавливает меры защиты его прав. В соответствии с частями 3 и 4 статьи 16 оператор обязан разъяснить порядок и последствия такого решения, предоставить возможность заявить возражение, рассмотреть его и сообщить результат.

Статья 16 Закона № 152-ФЗ препятствует полной автоматизации решений, основанных на персональных данных, но не устанавливает общего запрета на применение искусственного интеллекта при подготовке административных актов. Вместе с тем отсутствие персональных данных не устраняет требований к компетенции, основаниям и процедуре. Чем значительнее усмотрение и возможное неблагоприятное воздействие на права, тем содержательнее должна быть проверка результата должностным лицом. Формальное утверждение машинного вывода без анализа фактов не превращает его в самостоятельное человеческое решение.

Процедурные гарантии и качество данных

Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 № 210-ФЗ (далее – Закон № 210-ФЗ) допускает электронную форму оказания услуг, сохраняя правомерность, открытость и выбор заявителя в качестве принципов согласно пунктам 1, 4 и 6 статьи 4. Часть 2 статьи 10 прямо предусматривает автоматизированную проверку информации в заявлениях и документах. Пункты 3, 4, 6–8 части 1 статьи 14 требуют закрепить в стандарте результат, срок, перечень документов и исчерпывающие основания для приостановления либо отказа. Следовательно, система искусственного интеллекта не вправе формировать дополнительные условия получения услуги или изменять предусмотренные нормативным правовым актом основания решения.

Даже упреждающий режим не отменяет установленной процедуры. По части 1 статьи 7.3 Закона № 210-ФЗ орган может заранее подготавливать результат, однако случаи и порядок такой деятельности в силу части 2 указанной статьи определяются административным регламентом. Автоматизация здесь допустима как способ своевременного выявления юридического факта и межведомственного получения сведений, но не как средство незаметного расширения административного усмотрения.

Аналогичный вывод следует из Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 № 59-ФЗ (далее – Закон № 59-ФЗ). Пункты 1 и 4 части 1 статьи 10 возлагают на государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обязанности объективно, всесторонне и своевременно рассмотреть обращение и дать ответ по существу. Согласно части 3 статьи 10 ответ подписывается руководителем, должностным либо уполномоченным лицом. Подготовленный системой текст не подтверждает исполнения этих обязанностей, если фактические обстоятельства не проверены, а доводы гражданина не оценены. Кроме того, часть 6 статьи 8 запрещает направлять жалобу на рассмотрение тому органу или должностному лицу, чьи решение либо действие обжалуются. Автоматизированная маршрутизация обязана воспроизводить эту гарантию.

Качество решения непосредственно зависит от правомерности исходных данных. Части 1, 2 и 6 статьи 5 Закона № 152-ФЗ требуют законной и справедливой обработки, соответствия заранее определенным целям, точности, достаточности и актуальности сведений. Пункт 8 части 2 статьи 19 предписывает регистрировать и учитывать действия, совершаемые с персональными данными в информационной системе. Применительно к искусственному интеллекту это предполагает сохранение сведений об использованных данных, версии модели, результате, последующей проверке и причинах отступления от рекомендации.

Ответственность должностного лица и судебный контроль

Статья 11 Закона № 243-ФЗ содержит отсылку к законодательству Российской Федерации и не учреждает особой ответственности за ошибку искусственного интеллекта. Юридическая оценка определяется статусом лица, нарушенной обязанностью, формой вины и последствиями. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ в пунктах 1, 2 и 4 части 1 статьи 15 требует соблюдать законодательство, исполнять должностные обязанности, соблюдать права и законные интересы граждан. Ненадлежащее исполнение по вине гражданского служащего образует дисциплинарный проступок по части 1 статьи 57. Для муниципального служащего соответствующие обязанности и основание дисциплинарной ответственности закреплены пунктами 1–3 части 1 статьи 12 и частью 1 статьи 27 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ.

Использование системы не исключает иных видов ответственности при наличии всех элементов конкретного состава. Нарушение порядка рассмотрения обращения может повлечь применение статьи 5.59 КоАП РФ, а несоблюдение требований к обработке персональных данных оценивается по соответствующей части статьи 13.11 КоАП РФ. Статьи 285 и 293 УК РФ применимы не вследствие самого ошибочного результата модели, а лишь при доказанности предусмотренных ими признаков злоупотребления должностными полномочиями либо халатности. Тем самым уголовная ответственность остается личной и виновной, тогда как ссылка на автоматизированную рекомендацию не имеет заранее освобождающего значения.

Судебный контроль также обращен к публичному субъекту. Статья 218 КАС РФ позволяет оспаривать решения и действия органов и должностных лиц. В силу пунктов 3 и 4 части 9, части 11 статьи 226 КАС РФ административный ответчик доказывает наличие полномочий, соблюдение порядка и оснований принятия решения, а также соответствие его содержания нормативным правовым актам. Невозможность объяснить получение машинного результата поэтому создает доказательственный риск для органа, а не для гражданина. Вред от незаконного решения возмещается по статье 1069 ГК РФ за счет соответствующей казны.

Таким образом, правомерная автоматизация предполагает не устранение должностного лица, а изменение содержания его контрольной обязанности. За человеком должны сохраняться проверка исходных данных, оценка юридически значимых обстоятельств, мотивированное отклонение ошибочной рекомендации и возможность пересмотра неблагоприятного результата. Только при такой организации искусственный интеллект повышает эффективность управления, не размывая компетенцию, процессуальные гарантии и установленную законом ответственность.